Диалог третьего сектора и власти: свидетельства прогресса или эхо прошлого

Тираспольская школа политических исследований уже в третий раз презентует свой Вестник на площадке Клуба «№19», на этот раз посвященный первым 100 дням президентства Вадима Красносельского. Информационно-правовой центр «Априори» откликнулся на предложение поучаствовать в его наполнении и подготовил небольшой материал, рассматривающий приднестровский НКО-сектор через призму указанной темы. Мы решили поделиться с вами результатами нашей работы, а полный текст Вестника можно скачать по ссылке: goo.gl/cNgPwA

Текст является кратким обзором событий в сфере взаимоотношений государства и общественного сектора в первые 100 дней президентства В. Красносельского и анализом перспектив взаимодействия в контексте предшествующей истории этого процесса. Для повышения качества обзора широкому кругу некоммерческих организаций было предложено поделиться своими комментариями, цитаты из которых приведены в тексте статьи.

I. НЮАНСЫ ТЕРМИНОЛОГИИ

В контексте нашего обзора, мы считаем важным первым делом акцентировать внимание на отдельном нюансе классификации некоммерческих организаций.

В конце XX века в среде общественного сектора появился специфический термин ГОНГО (GONGO). В его основе лежит уже давно устоявшаяся аббревиатура НГО (NGO) – негосударственная организация. ГОНГО – это государственно-организованная НГО. Такие организации формально соответствуют признакам представителя гражданского общества, но в действительности они прямо или косвенно управляются представителями государственных структур и служат в большей степени их задачам, нежели обществу. С помощью указанных организаций государство подчиняет институты, предназначенные для общественного контроля, получает при необходимости поддержку со стороны «общественности» для продвижения своих интересов внутри страны или на международной арене. Эти организации приглашаются в телепередачи гос. каналов, в различные государственные и местные комиссии, экспертные советы, им открывается доступ в государственные учреждения, закрытые для иных НКО.

Этот элемент контролируемой демократии распространён по всему земному шару. Вот список некоторых примеров [1] (примечательно, что предложенный список меняется, в зависимости от выбранного языка):

• бирманская федерация по делам женщин (Myanmar Women’s Affairs Federation);
• суданская правозащитная организацию (Sudanese Human Rights Organization);
• исламская организация помощи International Islamic Relief Organization;
• японская Ассоциация северокорейских граждан;
• венесуэльские Боливарианские кружки;
• российское движение «Наши»;
• казахстанская Ассоциация НКО и НГО.

Следует иметь в виду, что существует дискуссия относительно механизма отнесения организаций к ГОНГО, так как на данный момент он, несмотря на наличие некоторых объективных критериев, всё же содержит значительную субъективную составляющую. К тому же ГОНГО может, хоть и отчасти, реально выполнять функции общественной организации. Термин также размывается не созданными, но аффелировавшимися со временем с государством НКО, организациями в силу разных обстоятельств зависящих от государственных структур.

Тем не менее, этот феномен проникновения государства в негосударственный сектор, как нам кажется, достаточно распространён и в Приднестровье. В статье будут рассмотрены некоторые события из этой сферы общественного сектора, однако мы постарались сфокусироваться на опыте другой части НКО Приднестровья, как более показательной с точки зрения демократического построения государства.

Для подготовки данной статьи мы обратились ко многим нашим коллегам с просьбой поделиться своим недавним опытом и мыслями относительно перемен в отношении к общественному сектору со стороны государства.

II. КОММЕНТАРИИ НКО

По первым 100 дням президентства того или иного человека сложно судить о его дальнейших действиях. Тем не менее, уже в этот период произошли некоторые события, позволяющие отдельным представителям НКО формировать те или иные ожидания.

Александра Степанова, руководитель ОО «Акколада» полагает, что существенных изменений для НКО не произошло, но указывает, что наладилось взаимодействие гос. администрации с общественными организациями, которые так или иначе «взаимодействуют с органами государственной власти, образованы по их инициативе, либо имеют сугубо патриотическую направленность».

Это взаимодействие выразилось в Общеприднестровском народном форуме, куда были приглашены общественники, за исключением НКО, финансируемых из международных источников.

«В нашей работе (конкретно при взаимодействии с сельскими советами) присутствует недоверие к НКО, непонимание целей нашей деятельности и закрепившийся после публичных дискуссий вокруг законопроекта о НКО статус иностранного агента», — подытоживает Александра Степанова.

Александр Гончар, сотрудник Центра развития и поддержки гражданских инициатив «Резонанс» предполагает, что практически любая действительно активная и работающая организация в Приднестровье может поделиться как позитивным, так и негативным опытом взаимодействия с властными структурами и такое положение вещей во многом может быть обусловлено следующими факторами:

1. «Отношение того или иного чиновника/государственного деятеля/депутата к реализации своих профессиональных компетенций»;
2. «Отсутствием разработанных и используемых норм, процедур, регламентов в процессе рабочей коммуникации «Власть–НКО», что является одним из факторов, стимулирующих ситуативность и персонифицированность в процессе этой коммуникации»;
3. «Профессионализм самих НКО и их представителей как в процессе коммуникации, так и в покрываемом деятельностью сегменте жизнедеятельности общества в целом»;

Кроме этого Александр указывает, что наши ожидания, связанные с данным обзором, как с возможной начальной точкой публичного диалога с властями «могут оказаться весьма завышенными».

Одним из ответов, присланных на электронный ящик ИПЦ «Априори», стал скептический комментарий работника Приднестровской НКО: «Спасибо огромное за предложение, но … не верю в смысл таких усилий. Это мое личное мнение».

Письмо с предложением поучаствовать в составлении этого текста получили более 50 организаций. Конечно, кто-то его не увидел, кто-то имеет дела много важнее, а кто-то мог просто запамятовать. В конце концов, некоторые из НКО за эти 100 дней не вели какой-либо деятельности, затрагивающей вопрос сотрудничества с государственными органами власти.

Но все же, ввиду приведенных мнений, складывается впечатление, что определенная часть разделяет позицию скептика, но об этом не сообщает. Наш опыт общения с коллегами также говорит о том, что такая позиция наилучшим образом отражает настроения, мысли и ожидания представителей общественного сектора: сомнение в какой-либо возможность формирования конструктивного для обеих сторон диалога с представителями государственных структур, как равных сторон.

III. ОПЫТ ИПЦ «АПРИОРИ»

Фестиваль документального кино «Чеснок»

В 2016 году Информационно-правовой центр «Априори» начал проведение ежегодного фестиваля о правах человека «Чеснок» [2]. В цели фестиваля входит ознакомление широкой зрительской аудитории с актуальными фильмами о правах человека, а также создание дискуссионной площадки для обсуждения проблем современности в данной области.

В 2017 году открытие фестиваля планировалось в кинотеатре «Тирасполь», который находится в ведении Государственной службы по культуре. С государственными органами велась официальная переписка, которая дала отрицательный результат [3].

Межведомственная комиссия по экспертизе материалов отказала в возможности показа кинолент на базе кинотеатра «Тирасполь», по причине плотного графика показа фильмов и проведения ремонтных работ по замене кресел в зрительных залах.

В то же время, частные кинотеатры (Бендеры, Рыбница) согласились на проведение мероприятий.

Кроме этого, был подан запрос о выдаче разрешения на проведение кинопоказов в селах Карманово и Рашков. В ответе указано, что пакет документов не соответствует заданным нормам, хотя от предыдущей комиссии нарекания по этому поводу отсутствовали.

Администрации села Кошница (Молдова) дала согласие на проведения показов без предоставления каких-либо документов.

Обсуждение законопроекта «О некоммерческих организациях»

Обсуждение, которое будет вкратце описано далее, было далеко не первым. Но ввиду тематики материала, логичнее остановиться только на мероприятии, которое прошло 10 января 2017 года [4]. По ссылкам в конце статьи вы можете ознакомиться и с другими публикациями ИПЦ «Априори» по теме законопроекта «О некоммерческих организациях» [5, 6].

В начале января 2017 года в конференц-зале ПГУ им. Т.Г. Шевченко состоялась встреча представителей общественного сектора, Верховного совета и Правовой лаборатории при юридическом факультете ПГУ им. Т.Г. Шевченко. Темой круглого стола стал законопроект «О некоммерческих организациях», а основным спикером — член экспертного Совета Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной думы РФ, член экспертной группы по совершенствованию законодательства об НКО Совета при Президенте РФ, Елена Абросимова.

Ее вывод о законе «О некоммерческих организациях» РФ был неоднозначен, как посчитали некоторые присутствующие, но посыл весьма ясен: если есть возможность избежать использования некоторых терминов, то стоит это сделать по ряду причин.

«Если социально ориентированная некоммерческая организация — это большой плюс, прогресс и шаг вперед для российского законодательства и некоммерческого сектора в целом, то статус «иностранного агента» — это вещь, которая не только тормозит, но и вредит репутации страны в целом. Мы очень много потеряли, с точки зрения репутации, объясняя, зачем этот «прекрасный» статус «иностранного агента» нужен. Если вы сейчас решаете, вводить ли статус «иностранного агента», то моя вам рекомендация (вы, конечно, делайте как считаете нужным): ни в коем случае этого не делать, потому что это приведет к плохим итогам», — считает член экспертной группы по совершенствованию законодательства об НКО Совета при Президенте РФ.

Обращая внимание на определение «политическая деятельность», которое значится в федеральном законе, Елена Антоновна отмечает, что «нет некоммерческих организаций, которые не оказывают влияние на государственную политику, потому что они создаются для того, чтобы повысить качество жизни людей в определенной форме».

Указывает: «Приняв требование, что НКО, получающее финансирование из-за рубежа и участвующее в политической деятельности должно быть признано «иностранным агентом», законодатель увеличил нагрузку государственных органов (судебных, правоохранительных и органов юстиции, включая органы государственной власти) ровно в 5 раз. Это признали на данный момент уже все органы государственной власти Российской Федерации».

Несмотря на представленное мнение, позиция представителя Верховного совета, Игоря Буги, осталась неизменной:

«Понятие «гармонизация» есть. В первом чтении концептуально закон принят» — данный комментарий был использован в качестве аргумента в пользу того, что кардинальных изменений в законопроект, относительно закона РФ, вноситься не будет. Понятие «иностранный агент», по словам Игоря Семеновича, является окончательным.

«Я мог бы сюда не приходить, и вы бы разговаривали сами с собой. Очень долго», — реакция Игоря Семеновича на небольшой шум в аудитории, обсуждение определенных вопросов между соседями, ярко характеризует отношение к конкретному мероприятию и НКО-сектору в целом.

IV. СОБЫТИЯ ИЗ ОТКРЫТЫХ ИСТОЧНИКОВ

Милосердие (Тирасполь)

Результат последних событий с тираспольским благотворительным фондом «Милосердие» («взносы в этот фонд были оговорены самим главой за определенные услуги, которые оказывала госадминистрация» [7]) заставляет обратить внимание на дальнейшие действия органов власти: создание аффелированного фонда «Гуманность и справедливость». Мы бы хотели обратить внимание не на сам факт вмешательства прокуратуры в деятельность тираспольского «Милосердия» (для чего имеются законные основания  [8]), а на то, что взамен этой организации была создана НКО, еще более соответствующая параметрам ГОНГО (Фонд возглавила Марина Сидорова — заместитель председателя столичной комиссии по защите прав несовершеннолетних).

Общественная палата ПМР

Общеприднестровский форум, о котором также упомянула руководитель ОО «Акколада», на который, судя по всему, были приглашены только организации, лояльные государству [9], выдвинул 9 организаций в Общественную палату [10]. Стоит заметить, что согласно Указу «Об Общественной палате ПМР», она предназначена для осуществления взаимодействия граждан и объединений с органами государственной власти и местного самоуправления. При этом, несмотря на то, что Общественная палата была создана Е. Шевчуком, Президент Красносельский лишь внёс некоторые коррективы в данный Указ, однако саму роль органа, как главной площадки для диалога власти и гражданского общества сохранил.

При этом одним из наиболее характерных примеров неспособности Общественной палаты представлять интересы гражданского сектора может служить случай недавнего прошлого. Во время публичных слушаний по законопроекту «О некоммерческих организациях», проходивших весной 2016 года в помещении Верховного совета ПМР, представители приднестровских НКО один за другим выражали отрицательную оценку относительно законопроекта. В один из моментов слово взял председатель Общественной Палаты. Сергей Смиричинский выразил крайнее недоуменнее, вызванное негативными оценками законопроекта со стороны лидеров НКО, упомянув, что на обсуждениях внутри Общественной палаты все единодушно поддержали его. Следует отметить, что это был достаточно редкий случай такого широкого диалога законодательной ветви власти с представителями НКО. Тем не менее, все рекомендации со стороны общественных организаций в итоге были отклонены.

V. ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

1. Мы полагаем, что на данный момент говорить об определенных тенденциях несколько преждевременно. Однако мнения и факты, представленные нашими коллегами и нами, формируют скорее негативный образ будущего в сфере взаимодействия государства и третьего сектора.
2. В то же время, мы не можем с полной уверенностью заявлять о том, что в дальнейшем отношения «власть—НКО» будут только ухудшаться. Одними из, бесспорно, положительных факторов, указывающих на это, являются подвижки в сфере предпринимательства, о которых упоминал Дмитрий Гончаренко в одном из предыдущих выпусков Вестника [11]. Мы полагаем, что демократизация в одной из сфер общественной жизни, не может соседствовать с обратными процессами в других областях.

Нельзя не заметить, что позитивным переменам в бизнес-сфере сопутствовали и соответствующие кадровые перестановки на ключевых позициях государственных структур, вплоть до самого высокого уровня. Однако, ничего похожего на это в государственном аппарате, занимающимся третьим сектором пока не наблюдается.

3. Общественная палата Приднестровья является фактически государственным органом, служащим дискуссионной площадкой, прежде всего для аффелированных с государством представителей общественного сектора. Недавно Президент Красносельский расширил состав выдвиженцами от Общеприднестровского народного форума, о членах которого упоминала Александра Степанова (АО «Акколада»). И хотя устоявшийся в Палате формат принятия членов и сам организационный статус трудно назвать оптимальным для диалога общества и государства, этот институт может быть действительно использован. Привлечение к его деятельности даже небольшого числа представителей независимых НКО могло бы помочь избежать казусов, какой случился с председателем Общественной палаты Сергеем Смиричинским на публичных слушаниях по законопроекту «О некоммерческой деятельности», а также значительно обогатить дискуссию по ряду социально значимых вопросов. Это вряд ли сделает обсуждения в Общественной палате проще и, скорее всего, будет мешать принимать решения вроде единодушного голосования за единственного кандидата в председатели Общественной палаты [12]. Однако мир сложен и общественный сектор Приднестровья неоднороден. Имеет различные взгляды по различным вопросам, готов их отстаивать в интересах граждан Приднестровья и имеет запрос на то чтобы быть услышанным.

Например, при Президенте Российской Федерации функционирует Совет по развитию гражданского общества и правам человека, в который входят и ряд представителей организаций, названных «иностранными агентами»: «Мемориал», «Комитет против пыток», «Солдатские матери Санкт-Петербурга», «Агора», «ГОЛОС» и другие.

По рекомендации указанного Совета была инициирована Рабочая группа по вопросам совершенствования законодательства Российской Федерации о некоммерческих организациях, в которую также вошли и «иностранные агенты». Стоит заметить, что оценка ее результативности неоднозначна. По словам Председателя Совета, Михаила Федотова, в основу нового определения положен проект Минюста, по которому политическая деятельность имеет три составляющих: цели, осуществляется в заданных сферах и определенных формах, описанных в Законе. Если все три критерия налицо, то деятельность НКО будет признана политической. «Методологически подход правильный, но он ничего не изменит, если эти три критерия не будут уточнены», — декларирует Федотов [13]. Спустя год это так и не было сделано.

Стоит указать, что в апреле 2017 ЕСПЧ обратился за пояснениями (в том числе и трактовки «политическая деятельность») к российским властям в рамках жалобы от 61 российских НКО на закон об «иностранных агентах». При этом юрист Правозащитного центра «Мемориал» Кирилл Коротеев, представляющий интересы ряда НКО в ЕСПЧ, с сожалением говорит о Европейской Суде как одной из немногих площадок для диалога российского гражданского общества со своим правительством. Он отмечает, что «российские институты, созданные для диалога с властью, не работают и оказываются бесполезными» [14].

Несмотря на подобные оценки диалога государственной власти и гражданского общества РФ, у третьего сектора Приднестровья нет даже этого.

И, пожалуй, главный вопрос, который оставляют у нас первые 100 дней президентства В. Красносельского: готова ли Власть принять гражданский сектор Приднестровья во всём его многообразии или предпочтёт остановиться лишь на некоторой его части, другую так и оставив малопонятной, увешанной рядом стереотипов и мифов?

ИСТОЧНИКИ

1. ГОНГО — ru.wikipedia.org/wiki/ГОНГО
2. Подробная информация о фестивале «Чеснок–2016» — apriori-center.org/chesnok
3. Фестиваль «Чеснок–2017» и Госслужба по культуре ПМР — apriori-center.org/festival-chesnok-2017-gosslujba-po-kulture
4. Елена Абросимова: «статус «иностранного агента» — это вещь, которая не только тормозит, но и вредит репутации страны» — apriori-center.org/elena-abrosimova-status-inostr-agent
5. Пресс-релиз ИПЦ «Априори» по законопроекту «О некоммерческих организациях» — apriori-center.org/press-reliz-ipc-apripri-o-nekom-dejat
6. О «политической деятельности». ПМР и РФ: гармонизация — apriori-center.org/o-politich-dezteln-pmr-rf
7. ТСВ: Благотворительным фондом «Милосердие» займется прокуратура — youtube.com/watch?v=5td-QXivBC8
8. В Тирасполе заработал Фонд «Гуманность и справедливость» — novostipmr.com/ru/news/17-04-03/v-tiraspole-zarabotal-fond-gumannost-i-spravedlivost
9. Общеприднестровский народный форум. Консолидация общества и власти во благо Республики — novostipmr.com/ru/content/obshchepridnestrovskiy-narodnyy-forum-konsolidaciya-obshchestva-i-vlasti
10. Общеприднестровский народный форум утвердил кандидатуры в Общественную палату — novostipmr.com/ru/news/17-02-16/obshchepridnestrovskiy-narodnyy-forum-utverdil-kandidatury-v
11. Гончаренко Д. «Бизнес на перепутье», Тираспольская школа политических исследований, «Повестка — 2017 для Приднестровья: проблемы, вызовы, возможности», 2017, 36–45.
12. Председателем Общественной палаты Приднестровья избран Виталий Глебов — novostipmr.com/ru/news/17-03-20/predsedatelem-obshchestvennoy-palaty-pridnestrovya-izbran-vitaliy
13. В Кремле нашли новое определение политической деятельности НКО — vedomosti.ru/politics/articles/2015/12/17/621322-kremle-pochti-gotovo-novoe-opredelenie-politicheskoi-deyatelnosti-nko
14. Понятие «иностранный агент» нуждается в переводе на европейский — kommersant.ru/doc/3263454