Закон «О некоммерческих организациях»: жалоба в Конституционный суд ПМР
17 июня 2019 года мы направили жалобу в Конституционный суд ПМР на нарушение конституционных прав и свобод в результате применения закона об НКО. Просим суд признать не соответствующими Конституции ПМР первую, вторую и третью часть пункта 7 статьи 2 этого закона. Публикуем жалобу и краткий пересказ каждого из пунктов.
I. Нормы, дающие право ИПЦ «Априори» на обращение в Конституционный суд ПМР (КС)
1. В КС могут обратиться «граждане» и «объединения граждан», чьи права и свободы были нарушены.
2. С 1990 года Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод распространяется на ПМР, а прецеденты Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) имеют юридическую силу.
3. Обратиться в КС могут «граждане» и «объединения граждан». Некоммерческое партнерство «ИПЦ «Априори»» — юридическое лицо. Поэтому этот пункт содержит доказательства того, что «Априори» не только юридическое лицо, но и «объединение граждан». Об этом говорит прецедентная практика ЕСПЧ, определение Европейской комиссии за демократию через право и Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ.
Вместе с этим:
…выражение «жалобы граждан», содержащееся в части 3 статьи 87 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, пункте в) части первой статьи 9 Конституционного Закона ПМР «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики», не может пониматься, как исключающее «жалобы объединения граждан». Иное толкование выражения «жалобы граждан» вступает в противоречие с частью первой статьи 102 Конституционного Закона ПМР «О Конституционном Суде Приднестровской Молдавской Республики», которая отчётливо различает «граждан» и «объединения граждан».
II. Основания и повод к рассмотрению
4. Основанием для настоящего обращения служит неопределённость в том, соответствуют ли Конституции ПМР отдельные части пункта 7 статьи 2 закон об НКО — первая, вторая и третья [1].
5. Поводом для обращения в КС послужило применение пункта 7 статьи 2 закона об НКО Прокурором А.А. Гурецким в Представлении от 12 декабря 2018 года, а также в деле ИПЦ «Априори», связанном с этим Представлением.
5.1. Дело, связанное с проверкой Прокуратурой ПМР деятельности НП «ИПЦ «Априори»»
5.2. Гражданское дело № 2-656/2019 в Тираспольском городском суде
III. Наша позиция по вопросу неконституционности частей первой, второй и третьей пункта 7 статьи 2 закона об НКО и ее правовое обоснование
6. Изложение содержания обжалуемых положений.
7. Мы утверждаем, что частями первой, второй и третьей пункта 7 статьи 2 Закона об НКО создана нормативная предпосылка для нарушения закрепленных в Конституции ПМР прав и свобод, и что они не соответствуют общепризнанным нормам международного права о свободе выражения мнения и свободе собраний и объединений.
Суть данной нормативной предпосылки состоит в том, что законодатель, заключая указанные конституционные права и свободы в «формы» деятельности, и определяя специальный для некоммерческих организаций порядок отнесения их к «политической», противоправно ограничивает совместную реализацию гражданами, объединившимся в некоммерческие организации, указанных конституционных прав и свобод. Вместе с тем, данная нормативная предпосылка ограничивает свободу деятельности непосредственно самой некоммерческой организации.
То есть по одиночке мы организовывать лекции об избирательных системах можем, а объединившись — это политика.
8. Закон «О Конституционном суде ПМР» предполагает свободный формат доказывания, поэтому мы не увидели причин, исключающих применение стандарта доказывания, который применяется ЕСПЧ:
во—первых, было ли «вмешательство» в права и свободы со стороны государственных органов и в какой форме это вмешательство осуществилось;
во—вторых, было ли «вмешательство» «предусмотрено законом» в понимании, принятом в Конвенции;
в—третьих, преследовало ли это «вмешательство» предусмотренную «правомерную цель» («правомерные цели» указаны § 2 статьи 10 и § 2 статьи 11 Конвенции);
в—четвёртых, было ли «вмешательство» «необходимым в демократическом обществе».
8.1. Имело ли место «вмешательство» в наши конституционные права и свободы?
Под «вмешательством» Европейский суд по правам человека понимает ограничения, накладываемые на права и свободы, закреплённые в Конвенции. Ограничения, накладываемые на конституционные права и свободы, тоже являются «вмешательством».
8.1.1. Часть первая пункта 7 статьи 2 закона об НКО ограничивает иностранное финансирование для некоммерческих организаций. При этом «… возможность доступа объединений к финансовым и другим ресурсам из национальных, иностранных и международных источников является составной частью права на свободу объединений…» («Европейская Комиссия за демократию через право»). Это «вмешательство» в свободу объединений.
8.1.2. В части второй и третьей пункта 7 статьи 2 закреплены «сферы» и «формы» деятельности некоммерческой организации. Деятельность, осуществляемая в этих «сферах» и «формах» (при наличии иностранного финансирования), признаётся «политической» и ограничивается (подлежит запрету).
При этом в «формах» заключены право на свободу мысли, слова и убеждений, право на получение, хранение и распространение информации, а также свобода собраний. Поэтому данная норма — это «вмешательство» в перечисленные права и свободы.
Данное «вмешательство» совершено законодательным органом власти — Верховным Советом ПМР — в форме закона и Президентом Приднестровской Молдавской Республики (далее — Президент ПМР) — в форме подписания и обнародования Закона об НКО.
8.2. Было ли указанное «вмешательство» «предусмотрено законом»?
8.2.1. Части вторая и третья пункта 7 статьи 2 закона об НКО не соответствуют пункту 5 статьи 71 Конституции ПМР [2].
Часть первая пункта 5 статьи 71 Конституции говорит: «… каждый закон, … регламентирует только один предмет». Закон об НКО не может регламентировать «политическую деятельность» (предмет), т.к. ее регламентирует Закон ПМР «О политических партиях».
Кроме этого, части вторая и третья пункта 7 статьи 2 закона об НКО носят «специальный характер», потому что могут применяться только к некоммерческим организациям.
Но часть вторая пункта 5 статьи 71 Конституции запрещает законодателю «принимать правовые акты специального или локального действия, если имеется закон или соответствующий закон может быть применён для данного случая, требующего правового регулирования».
Выходит, что понятие «политическая деятельность» для некоммерческих организаций одно, а для политических партий — другое.
8.2.2. Согласно прецедентной практике ЕСПЧ, выражение «предусмотрено законом» также предполагает, что закон должен быть сформулированным с достаточной точностью, чтобы дать возможность лицу определить правила поведения, соответствующие этому закону.
В деле «Навальный против Российской Федерации» Суд отметил, что: «… норма не может рассматриваться в качестве «закона», если она не сформулирована с достаточной точностью, чтобы позволить гражданину – при необходимости, с соответствующей консультацией – предвидеть в разумной степени в данных обстоятельствах последствия, которые может повлечь за собой данное действие» (Постановление Большой палаты ЕСПЧ от 15 ноября 2018 г. по делу «Навальный против Российской Федерации» (Navalnyy v. Russia) [БП], Жалобы № 29580/12 и 36847/12, 11252/13, 12317/13, 43746/14, § 109).
При таких условиях определённость правовой нормы — необходимый критерий правового государства, которым, согласно статье 1 Конституции [3], является Приднестровье.
Также определённость, ясность и недвусмысленность правовой нормы лежит в основе принципа равенства всех перед законом и судом, закреплённом в статье 17 нашей Конституции [4]. Более того, без понимания законов гражданин не сможет пользоваться своими правами и свободами, а также исполнять обязанности. Как можно адаптировать свое поведение к существующим правилам, если они непонятны?
Несмотря на это, в законе нет определений «государственного строительства», «защиты основ конституционного строя ПМР», «защиты суверенитета и обеспечения территориальной целостности ПМР», «обеспечения законности, правопорядка, государственной и общественной безопасности, обороны страны, внешней политики», а также словосочетания «формирование общественно-политических взглядов и убеждений».
Таким образом, формулировки частей первой, второй и третьей пункта 7 статьи 2 закона об НКО создают серьёзную неопределённость, что противоречит статьям 1, 17, 47 Конституции ПМР.
Кроме того, в ряде дел Европейский суд по правам человека установил наличие нарушений Конвенции в тех случаях, когда основой для наложения ограничений на деятельность организации явились предполагаемая «политическая» деятельность (см. Постановление ЕСПЧ от 18 октября 2011 года по делу «Объединенная македонская организация Илинден-Пирин и другие против Болгарии» (United Macedonian Organisation Ilinden and Others v Bulgaria (No. 2)), Жалоба № 34960/04, и Постановление ЕСПЧ от 21 июня 2007 года по делу «Жечев против Болгарии» (Zechev v. Bulgaria), Жалоба № 57045/00). В деле «Объединенная македонская организация Илинден-Пирин и другие против Болгарии» Суд установил наличие произвола в том, что болгарские суды могли решать, что проведение митингов, демонстраций, собраний и иных форм общественной активности ассоциацией, выступающей за региональную автономию и права меньшинств, также являлось «политическими целями и политической деятельностью». Суд, в деле «Жечев против Болгарии», установил, что термин «политический» является слишком неопределенным (см. Постановление ЕСПЧ от 21 июня 2007 года по делу «Жечев против Болгарии» (Zechev v. Bulgaria), Жалоба № 57045/00, § 55).
8.2.3. Части первая, вторая и третья пункта 7 статьи 2 закона об НКО являются дискриминационными.
1. По признаку «единоличности — коллективности». Гражданам, объединившимся в некоммерческие организации (имеющие иностранное финансирование), ограничиваются конституционные права и свободы, в то время как отдельным гражданам в аналогичных ситуациях возможность пользоваться этими же правами и свободами не ограничивается.
2. По признаку финансирования деятельности. Деятельность некоммерческих организаций, имеющих иностранное финансирование, запрещается в определенных «сферах» и «формах». В то время как деятельность некоммерческих организаций не имеющих иностранного финансирования под такой запрет не подпадает.
3. По признаку области деятельности организации. В части четвёртой пункта 7 статьи 2 закона об НКО [5] содержится список областей-исключений. Если организация действует в одной из них и получает иностранное финансирование, то на нее не распространяются критерии «политической деятельности».
Таким образом, «вмешательство» не было «предусмотрено законом».
8.3. Преследовало ли «вмешательство» «правомерные цели»?
Цель закона об НКО — «обеспечение прозрачности деятельности некоммерческих организаций, финансируемых из-за рубежа…».
В то же время Конституция говорит, что высшей ценностью нашего общества и государства являются права и свободы, а их ограничение допускается только в отдельных случаях [6].
«Обеспечение прозрачности деятельности некоммерческих организаций, финансируемых из-за рубежа…» — не тот случай.
Также мы не живем в условиях военного или чрезвычайного положения, которые допускают ограничение конституционных прав и свобод.
Поэтому мы считаем, что «вмешательство» не преследовало «правомерные цели».
Заявители также отмечают выработанные практикой Европейского суда по правам человека негативные обязательства государства в целях соблюдения статей 10—11 Конвенции (которым соответствуют статьи 27, 29, 32, 33 Конституции ПМР (см. выше п. 8.1.)): « … государства должны не только гарантировать право на мирные собрания [выражение мнения], но и воздерживаться от применения неразумных косвенных ограничений данного права (Постановление ЕСПЧ от 20 февраля 2003 года по делу «Джавит Ан против Турции» (Djavit v. Turkey), Жалоба № 20652/92, § 57). Применительно к обстоятельствам настоящего дела, установление специальных критериев «политической деятельности» для некоммерческих организаций — «сфер» и «форм» деятельности — представляет собой применение неразумных косвенных ограничений прав и свобод, гарантированных статьями 27, 29, 32, 33 Конституции ПМР.
8.4. Было ли «вмешательство» «необходимо в демократическом обществе»?
Извините, но ответ на этот вопрос слишком хорошо звучит, чтоб просто пересказать его:
Более широкий анализ «вмешательства» в права и свободы, гарантированные Конвенцией, предполагает оценку его «необходимости в демократическом обществе» (см. выше п. 8).
«Основное внимание тщательного рассмотрения Европейского Суда … сосредоточено, скорее, на следующем и тесно связанном [с «правомерной целью»] в вопросе: является ли ограничение необходимым или оправданным, то есть основанным на важных и достаточных причинах и соразмерным достижению целей или оснований, для которых оно разрешено? Эти цели и основания являются критериями, на основе которых измеряется необходимость или обоснование (см. Постановление ЕСПЧ от 28.11.2017 по делу «Мерабишвили против Грузии» ((Merabishvili v. Georgia), Жалоба N 72508/13, § 302).
Как указано выше (см. выше п. 8.3.), целью принятия пункта 7 статьи 2 Закона об НКО было «обеспечение прозрачности деятельности некоммерческих организаций, финансируемых из-за рубежа, а также структурных подразделений иностранных некоммерческих неправительственных организаций (филиалов, представительств, отделений)». Исходя из буквального содержания термина «прозрачность», следует предположить, что официально обозначенная цель означает открытость некоммерческих организаций, предполагающую публичность её деятельности, включающую открытую информацию о финансировании организации, предоставление полной и достоверной отчётности, установленной законом, а также предоставление отчетов и иных документов, не предусмотренных законодательством, то есть информирование о своей деятельности в дополнение к обязательному.
Не вызывает сомнений тот факт, что между указанной целью и порядком отнесения деятельности некоммерческой организации к «политической» не существует разумной пропорциональной связи. В частности, средства, используемые в пункте 7 статьи 2 Закона об НКО для определения «политической» деятельности, — «сферы» и «формы», — никак не позволят достигнуть «прозрачности деятельности» некоммерческой организации, [но при этом с успехом достигается цель ликвидации некоммерческой организации, свободно и публично выражающей своё мнение (неугодное властям) — прим. юриста]. При таком положении, разумно утверждать, что, на самом деле, законодатель, принимая положения пункта 7 статьи 2 Закона об НКО, преследовал иную, скрытую цель — противоправное ограничение свободы мнений и свободы собраний.
Таким образом, положения пункта 7 статьи 2 Закона об НКО не являются «необходимыми в демократическом обществе», к которому Приднестровскую Молдавскую Республики относит статья 1 Конституции ПМР.
IV. Допустимость жалобы к рассмотрению
С учётом всего вышесказанного можно заключить, что жалоба отвечает условиям допустимости.
V. Требование к Суду
ПРОСИМ СУД:
1. признать не соответствующим Конституции Приднестровской Молдавской Республики, её статьям 17 (части 1), 27, 29, 32, 33 положения частей первой, второй и третьей пункта 7 статьи 2 Закона ПМР «О некоммерческих организациях»;
2. признать не соответствующим Конституции Приднестровской Молдавской Республики, её статьям 1, 47, 71 (части 5) положения частей второй и третьей пункта 7 статьи 2 Закона ПМР «О некоммерческих организациях».
Выступая за свободу информации, собраний и объединений, наша организация стоит на позициях открытости и прозрачности, особенно в вопросах правоприменительной практики законов, затрагивающих указанные сферы. А потому, мы постараемся предоставлять вам максимум информации об этой ситуации, дополняя данный материал новыми сведениями и информируя вас об обновлениях через наши страницы в ВКонтакте и Facebook’е.
Некоммерческой организации, получающей денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц … запрещается участвовать, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Приднестровской Молдавской Республики.
Некоммерческая организация, за исключением политической партии, признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории Приднестровской Молдавской Республики, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она осуществляет деятельность в сфере:
а) государственного строительства;
б) защиты основ конституционного строя Приднестровской Молдавской Республики;
в) защиты суверенитета и обеспечения территориальной целостности Приднестровской Молдавской Республики;
г) обеспечения законности, правопорядка, государственной и общественной безопасности, обороны страны, внешней политики.
Указанная в подпунктах а)–г) части второй настоящего пункта деятельность осуществляется в следующих формах:
а) участие в организации и проведении публичных мероприятий в форме собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирований либо в различных сочетаниях этих форм, организации и проведении публичных дебатов, дискуссий, выступлений;
б) участие в деятельности, направленной на получение определенного результата на выборах, референдуме, в наблюдении за проведением выборов, референдума, формировании избирательных комиссий, комиссий референдума, в деятельности политических партий;
в) публичные обращения к органам государственной власти Приднестровской Молдавской Республики, органам местного самоуправления, их должностным лицам, а также иные действия, оказывающие влияние на деятельность этих органов, в том числе направленные на принятие, изменение, отмену законов или иных нормативных правовых актов;
г) распространение, в том числе с использованием современных информационных технологий, мнений о принимаемых органами государственной власти решениях и проводимой ими политике;
д) формирование общественно-политических взглядов и убеждений;
е) вовлечение граждан, в том числе несовершеннолетних, в указанную деятельность;
ж) финансирование указанной деятельности.
Верховный Совет принимает правовые акты законодательного характера только в форме законов, и каждый закон, за исключением финансовых, вносящих изменение или дополнение либо пересматривающих действующее законодательство, регламентирует только один предмет. Финансовые законы регламентируют только вопросы финансов.
Верховный Совет не должен принимать правовые акты специального или локального (а равно индивидуального) действия, если имеется закон или существующий закон может быть применен для данного случая, требующего правового регулирования.
Перечень конституционных законов Приднестровской Молдавской Республики устанавливается Конституцией.
Приднестровская Молдавская Республика — суверенное, независимое, демократическое, правовое государство.
Носителем суверенитета и единственным источником власти в Приднестровской Молдавской Республике является народ.
Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
Никто не может присваивать власть в Приднестровской Молдавской Республике. Захват власти или присвоение властных полномочий является тягчайшим преступлением против народа.
Все имеют одинаковые права и свободы и равны перед законом без различия пола, расы, национальности, языка, религии, социального происхождения, убеждений, личного и общественного положения.
Преимущества и привилегии могут быть установлены только законом и должны соответствовать принципам социальной справедливости.
К политической деятельности не относятся деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социального обслуживания, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, создания новых рабочих мест, осуществления общественного контроля, проводимого в рамках Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об основах общественного контроля», патриотического, в том числе военно-патриотического воспитания граждан Приднестровской Молдавской Республики, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная, в том числе добровольческая деятельность, поисковые работы и увековечивание памяти.
Ограничение прав и свобод человека и гражданина допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах государственной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц.
Никто не может пользоваться преимуществами и привилегиями, противоречащими закону.
Сообщить об опечатке
Текст, который будет отправлен нашим редакторам: